一、问题的提出

　　在全面实施中国式现代化农村改革和乡村振兴战略的背景下，乡村治理的重要性日益凸显。作为国家治理体系的基层单元，乡村治理不仅关系乡村社会的和谐稳定，也直接影响国家整体治理能力的提升。在这一背景下，乡村治理的行政化发展趋势愈发显著，表现为政府对乡村事务的深度介入和行政管理手段的广泛运用。村民委员会原有的扁平化、模糊性和灵活性组织结构逐渐被科层化、行政化的管理体系所取代，责任制、分工制和程序规则取代了传统的、以人情为基础的乡村办事规则，成为主要的治理手段。这种转变不仅反映了国家行政力量在基层的延伸与适应，也在一定程度上反映了乡村社会内部结构的调整与变革。 

　　作为一种治理模式的演进，乡村治理形态趋向行政化的现象，蕴含着复杂的社会、经济与政治因素，受到国内外学者的关注。总体来说，西方学者多从国家—社会两分的视角，探讨政府规制与基层自治之间的权力对冲问题；而中国学者则从治理方式、基层治理能力与资源成本、考核机制、参与能力、体制机制等多个角度对乡村治理行政化进行探讨。 

　　从治理方式来看，政府在推动乡村振兴战略的过程中，通过行政命令和任务压顶的方式，导致基层政府和村级组织在执行过程中不得不依赖行政手段[1]。这种方式虽然在短期能够迅速见效，但长期可能会导致基层治理能力的弱化和乡村自治能力的丧失[2]。从基层自身的资源储备和自治能力来看，许多村级组织因人才、技术资源的匮乏[3]，以及城乡发展均等化水平存在较大差异，在乡村治理过程中更依赖上级政府的支持和行政手段[4]。县—乡（镇）—村的逐级问责机制，使得村级组织在执行任务过程中不得不依赖行政手段，以期快速完成上级布置的任务[5]。从体制机制层面来看，在项目进村的背景下，各级政府建立了以锦标赛为基础的政绩考核机制，短期的、可量化的政绩指标进一步加剧了乡村治理的行政化倾向[6]；在考核内容方面，导致基层干部倾向采取行政化手段，以快速完成上级布置的任务[7]；在市场经济条件下，城镇化导致的乡村空心化，乡村自治本身在不断弱化，为行政化力量下沉提供了空间[8]。乡村自身的公共性丧失，乡村自治式微，自治组织能力弱化，引发了乡村治理行政化的现象[9]。应该说，中国学者对此问题的多维度阐释为这一现象提供了智识贡献。 

　　但受惯性思维的影响，现有研究大多集中在某一阶段或特定维度，甚至出现以偏概全的情况，例如，部分研究囿于政策实施、基层治理能力、考核机制和乡村自治等角度进行分析，视角单一难以窥见乡村治理现代化转型的全貌。乡村治理现代化转型的生成逻辑、特征与本质是什么？如何理性看待乡村治理行政化现象的成因、实质及其影响？在当前新的治理方式下，如何最终实现有序而充满活力的乡村治理秩序？对此类问题的深入探讨不仅有助于理解当前乡村治理的实际运作机制，还能够为未来的乡村治理改革提供理论支持和实践指导，以实现有序而充满活力的乡村治理秩序。

　　二、乡村之治的沿革与结构演变

　　治道统合是传统乡村治理的本色。从治统层面来看，在传统社会中，县级行政单位是最基层的管理组织。对于县级以下的乡村治理，一种观点认为应采取“保守政治”或“无为政治”[10]；另一种观点则认为，传统社会的皇权并非无为，而是在县级以下已形成了以户为单位的编户齐民的社会[11]。无论哪种观点，均承认“百代都行秦政法”的政治体制是维护政治秩序最基本、最核心的方式。从道统层面来看，县级以下的乡村是一个自给自足的、以家户为单位的差序格局的社会[12]。乡土规则与自治精英维护着乡村治理秩序。乡土规则由孔孟思想、道德规范、乡规民约构成。自治精英由乡绅、地主、宗族长构成。在这一治理情境下，“所有文化”多半是既“从乡村而来，又为乡村而设”[13]。在乡村的差序格局下，普通村民受到三种权力的支配：国、省、县、乡的国家系统（政权）；“宗祠、支祠”“家长”的家族系统（族权）；“鬼神系统（神权）”。此外，“女子”还受“夫权”的支配。毛泽东指出，“政权、族权、神权、夫权……是束缚中国人民特别是农民的四条极大的绳索”[14]。在以儒家文化为主导的传统社会中，绅权是乡村社会中一种特殊的权力形态，其与皇权互为表里，使得传统社会获得“超稳定结构的保障”[10]。其中，乡绅阶层是“一个居于领袖地位和享有各种特权的社会集团”[15]，由退休的官僚或地主构成[10]。因拥有声望、地位和知识，占据着领导者的位置。乡绅能够来往于政府与乡村之间，协助完成政府事务并向政府反映民意，成为“普通村民与外部村落联系的纽带”[16]，发挥“下情上达”的作用[10]。秦汉时期的“乡三老”就是这一阶层中精英的代表，其能力下可教化民众，上可直达朝廷，使人们的乡治与政府的专制“打成一片”。同时，其又以增进和保护自己家乡的福利和利益为己任，承担了公益活动、排解纠纷、兴修公共工程、乡俗教化等职能。作为非正式国家机构的代表，“乡三老”处于政治权力的边缘，是乡村治理的中枢组织，构成了国家控制基层、皇权实现无为而治的组织基础，是皇权实施“保守政治”“无为政治”的奥秘所在[10]。规治与自治的合作治理也被学者称为“半正式”“第三领域”的治理[17]。这种治理方式在一定程度上节约了皇权管理乡村的成本，在复杂的权力—情境下实现治理的平衡，契合了封建社会时期治理技术不高、资源匮乏的局面，也被称为“简约治理”的模式[17]。 

　　当然，这种治理模式也存在一定的隐患。相较于通过科举考试而入仕的官僚，乡绅、地主和宗族长作为在地性的治理权力精英，虽没有正途入仕的机会，但可以通过嵌入基层行政体系各阶层，接受官僚差遣而获得隐形的权力，因而有着“位极贱而权甚重”的地位[18]，成为乡村实权派。其或为皇权助力，或利用皇权获得合法权力为自己谋利。必须看到，在传统社会中，乡村虽然形成了“家族和宗族”的团体，但远远没有形成“民族的精神”，依旧是“一盘散沙”的社会[19]。

　　（二）政党政治与乡村建设运动

　　近代以来，乡村治理开始向以现代官僚政治为主导的治理模式转型。1909年，清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，首次对城、镇、乡地方自治的地位、职权及组织机构作了明确规定，从整体上构建中央、省、县、区（乡、镇）管理的纵向体系。民国时期则出现新现象：民国以前，皇帝任命县官后，县官归省级机构管辖；民国时期，中央政府可以直接与县长对接，在组织人员培训时，主要参与者是各县县长。在县政府机构之外，中央政府还设立了负责军事、税务、运输和其他事务的行政机构，以及中央党部直接控制下的地方党部，与正式行政系统平行[12]。此外，民国时期推行的保甲制，更将自上而下的治理推进到家户层面，进一步压缩了自治的空间。现代和外来市场化的冲击，打破了村级组织及其精英对利益和资源的凝聚与统摄，使地方乡绅的作用方式转变为以“保护型”和“赢利型”为主的“经纪人模式”[20]。同时，南京国民政府还相继颁布了《县组织法》《区自治施行法》《乡镇自治施行法》等法令，在区、乡、镇进一步设立了区和分区[12]。在20世纪30年代和40年代，政府又先后提出许多涉及土地开垦、普及教育、公共卫生、运输等谋求乡村经济复兴的详细的计划草案。 

　　这一时期，政府在建立现代化治理结构方面作出了一定努力，使政权得以延伸到基层，法律的颁布为乡村提供了自治的框架，增强了中央政府的直接影响力。但从实际效果来看，政府在乡村治理中的实际影响力有限。一方面，在半殖民地半封建社会，中国正承受着“政治、经济、文化”方面“破坏力”[13]；另一方面，囿于小农经济剩余太少，区公所没有财政收入，政府的影响力十分有限，诸多计划远远“谈不上予以实施”。政府基本在宏观政策层面进行指导，在乡村治理中处于督促、指导和辅助地位[12]。 

　　（三）政党下乡与一元化管理阶段

　　中国共产党成立后，确立了严密的组织原则，按照三人以上组成党小组或者党支部的标准，构建基层组织架构。《中国共产党第二次全国代表大会宣言》首次深刻强调了农村农民问题对政治的重要性，明确指出农民是革命的“最大要素”[21]。大革命时期，中国共产党凭借自身的组织优势，深入农村发动群众。随后，在土地革命战争时期，中国共产党在广大农村革命根据地建立党的基层组织，真正完成了政党下乡的使命。1931年，中华苏维埃共和国成立后，中国共产党的组织和领导方式使党在发动群众运动方面有了独特的优势。中国共产党领导下的“苏维埃组织”将乡的全境划分为若干村，依靠民众选出“乡苏代表”、“村委员会”及“民众团体”，使村民被“像网一样”组织于苏维埃之下，“去执行苏维埃的一切工作任务”。毛泽东指出，这是“苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方”[22]。可以说，中国共产党的组织方式之一是发动基层群众，最终取得新民主主义革命胜利的法宝。 

　　中国社会主义政治制度建立后，中央政权对乡村社会进行深度整合，逐步解构了乡绅、宗族网络主导的权力结构，形成了中央政府主导的总体性支配格局[20]。1958年成立的人民公社取代了乡（镇）政府。人民公社实行公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级管理制度。在人民公社制度下，乡村的生产和生活高度集中由国家管理，从而实现了在短时间内集中资源和力量，发挥集中力量办大事的优势，形成了中央政府主导的总体性支配格局。 

　　在这一格局下，规治显著增强了国家对社会的直接控制，引领乡村走向现代化。国家对乡村社会的重塑对农民的生产和生活方式产生了深远的影响。但强大的规治在一定程度上抑制了乡村自我管理和自主发展的能力。应当承认，这种治理结构源于中国政治制度建立初期遇到的挑战：一方面，外部面临资本主义国家的敌视和围堵；另一方面，内部需要摆脱经济困境，以加快实现四个现代化。为此，国家采纳了全能主义和运动式治理的方式，以实现集中力量办大事的目标。 

　　（四）政社分开与“乡政村治”

　　改革开放后，以颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）为标志，中国揭开了政社分开与“乡政村治”的乡村治理新形态。《村民委员会组织法》从制度层面厘清了基层政权与群众自治组织的边界，明确了乡镇政府对村民委员会的指导关系，从而切实保障了村级组织的自治权和行动空间。在村庄内部治理实践中，逐步确立了以村党组织为领导核心、村民会议或村民代表会议为决策机构、村民委员会为执行机构的运行机制，使乡村自治权力落到实处。此外，村民委员会下设的机构，如治保委员会、公共卫生委员会、调解委员会均以“不增加群众负担”“明确责任”为基本遵循[23]。政府对乡村的管理从硬性的规制转向了柔性的引导。 

　　同时，村级组织的权力管辖范围也在逐步扩大。根据《村民委员会组织法》第二章第8条和第9条规定，村民委员会兼具行政管理与自治管理的双重职能。村民委员会肩负着支持与组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进乡村生产建设和经济发展，宣传宪法、法律、法规与国家的政策，教育并督促村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动等多项职能。然而，随着更多的行政权力向村级机构下放，规治与自治的互动结构出现新问题：在实际的社会治理和民众服务中，政府机构直接履行职能的范围缩小，在某些方面造成政社关系的疏离，从而形成了“悬浮型”政府[24]。 

　　（五）属地管理与嵌入式集成治理

　　随着农业税的取消，基层政府的职能逐步转向以提供公共服务和治理为主。这主要体现为以公共服务为核心，通过提供高效、优质、透明的公共服务来满足公众需求，实现社会利益的最大化。这种政府模式强调政府角色从管理者向服务者转变，核心理念是坚持人民至上，旨在增强政府的服务意识，提高政府的服务能力和公共服务供给水平。从提出建设社会主义新农村的倡议到全面推进乡村振兴战略，基础设施和公共服务持续得到改善。同时，出现了行政吸纳自治的现象，国家公职人员向乡村渗透和公共治理规则越来越具有科层管理的特征[25]。 

　　中央政府通过政党下乡、帮扶下乡等嵌入方式对乡村社会进行纵向整合[26]。政党的嵌入成为统领规治与自治两种权力的关键环节。同时，基层行政机构在资源动员、结构调试与认同建构等方面与乡村各权力主体同时发力，建立村两委主导的党领共治型乡村治理模式[27]。通过网格员制度，形成了“责任到人”的机制，实现了治理的“横向到边”“纵向到底”[28]，增强了乡村治理的韧性[29]。建设数字政府的目标提出后，乡村治理实现信息化和智能化，为更加深入有效治理提供了技术支撑，乡村治理普遍从自治、法治、德治走向“四治”（自治、法治、德治、智治）融合。

　　综上所述，乡村治理是治理—情景相结合的产物。在不同历史时期，乡村治理的秩序形态在治理目标、资源调配能力、治理方式与效率上存在差异，如表1所示。按照权力分配结构，中国乡村治理先后经历了传统的皇权与绅权联合、晚清民国时期的政党与乡村精英共治、中华人民共和国成立初期党的一元化领导体制，以及改革开放后的“乡政村治”与基层自治权力行政化的治理形态。体现了治理结构在相向—对接的双轨政治中，规治与自治互动的复杂性。

　　 

　　三、乡村治理现代化形态的表现与本质

　　第一，从国家层面来看，乡村治理本质上是国家权力不断下沉的产物，是国家治理现代化能力不断提升的表现。从治理理论本身来看，由于涉及性质各异的一系列组织（如“政府机关”“民间团体及组织”）通过特定的“制度机制”，协同管理乡村事务[30]。在现代乡村，“乡政府”与村“权威机构”共同合作提供“公共品”，以实现“乡村社会的有序发展”[31]。而乡村治理作为治理的有机组成部分，归根结底是各种公、私机构“共同管理事务”的“诸多方式的总和”[32]。在不同的历史时期，由于地域和资源禀赋的差异，乡村治理在具体情境中展现了多样化的形式。政府的角色也经历了从汲取型、任务型向服务型的转变。随着全面建成小康社会，国家将工业化的成果反哺乡村，予以资源投入和政策优惠，运用行政力量配置资源，强化监督机制，促进社会参与，建立绩效考核机制，以期让更为理性的行政规则去治理村庄。正如亨廷顿所言，“发达社会与不发达社会的分水岭，不仅是各自拥有组织的数量、规模上存在差异，更在管理效率上也存在不同”。而“社团缺乏，组织发展层次低下”是国家能力弱化的体现[33]。从这一层面来看，乡村治理行政化程度加深的过程也是国家治理能力走向现代化的过程。总而言之，行政化要素、资源和技术不断融入乡村，国家基础性治理能力增强，对乡村社会的宏观调控力度越来越大，乡村成为政治、社会与行政交织的复合体[34]。乡镇政府的行政职能不断向村一级渗透，致使原有的国家和社会分层治理体系发生很大改变。

　　第二，从基层自治组织层面来看，国家治理所遵循的按照职能职位分工和分层管理原则已逐步深入到基层自治组织的各个层面，推动其内部结构发生变化。特别是在现代化进程中，这种治理模式的推行还带来了乡村社会内部的结构性转型。传统的血缘和宗法组织逐步被边缘化，取而代之的是以功能分工和行政需求为导向的新型组织体系。这一变革体现了国家权力通过基层自治组织再组织化，实现了对基层社会的深度整合与有效治理。 

　　在社会主义现代化建设进入新时代后，政府公共服务逐步下沉，有效解决了乡村“最后一公里”的服务难题，村民委员会成为公共服务的平台，且其作为“基层群众性自治组织”的功能逐步被削弱，逐渐蜕变为上级行政机关的附属机构，内部职能趋向执行机构[35]。在这种背景下，各级政府部门依据组织权力链条，遵循科层制中的层级节制原则，通过制定规范、提出要求、布置任务、进行监督检查和考核评比等方式，形成了一套具有地方特色的管理结构。基层政府在乡村治理中普遍采用块块管理和条条管理的双重模式，最终在乡村治理实践中演变为一根针插到底的单向治理模式，使得基层自治组织再组织化的进程愈加明显。 

　　第三，乡村精英的行为逻辑是理解治理形态变迁的关键变量。乡村精英身份的变化往往伴随着乡村治理形态变迁。在不同的时代，精英的形式和发挥作用的方式有所不同。在传统社会中，乡绅和宗族长更多依赖地方文化、伦理、乡土资源和规范维持村庄治理和社会秩序，同时保障了国家意志的地方化执行。近代以来，乡村精英身份从乡绅向地方经济人、村民委员会成员等身份角色的转换，为适应国家的科层管理，村干部在履行职责时，更多地作为上级政府的“代理人”、“办事员”和“一条腿”[36]，这一角色定位加快了村干部队伍的正规化和职业化的进程。 

　　乡村治理的过程并非单向的权力运作，而是一个复杂的互动机制，无论是哪种治理形态，乡村精英在基层治理中都扮演着桥梁和纽带的角色，其行为逻辑直接决定了国家治理在乡村的实际效果。按照新制度主义的观点，制度的有效运作不仅依赖正式规则，还取决于非正式规范和行为逻辑的适配性。乡村治理的有效性在很大程度上取决于乡村精英的行为逻辑。随着近代国家权力的深入，乡村精英逐渐转型为地方官员或经济代理人，其与国家行政体制紧密结合，行为逻辑也随之转变，更加强调法治与行政手段，推动了乡村治理从依赖地方文化向依赖国家法律的方向发展。乡村精英行为逻辑的演变使得乡村治理模式从传统的集权型治理向更加多元、开放的方向发展，持续强化了治理的合法性与稳定性，这一进程成为实现乡村振兴战略的重要支撑力量。 

　　四、村政组治：乡村治理现代化形态下的新探索

　　乡村治理形态的演进历程表明，行政管理与自治管理构成了一对基本关系，是乡村治理的底层逻辑。治统倡导通过制定明确的规则和法律来管理国家与社会，维持国家统一和社会秩序，体现规治的理念；道统强调的是道德规范与文化传承的重要作用，为规治提供了价值理念的助力，让民众既“服从正式制度和规则”，又“同意符合其利益的非正式的制度安排”[37]。正如韦伯指出的：“官僚制可以高效率和大范围地运作，形式上能够适用于任何一项行政任务。”[38]但同时，在单一制的制度设计下，自上而下的委托—代理管理模式，会让行政决策的链条不断加强，无法应对村务工作所具有的“兵无常势、水无常形”的局面，而陷入水土不服的境地。一味追求规治导致自治参与不足，治理成本增加。行政命令的普遍化导致村级组织在执行上级指令时，造成原有的自治机制被弱化或虚化，使基层治理中的双轨互动不畅，造成政策沟通渠道的“淤堵”[22]。“内卷的基层政权悬浮”“基层空转”等治理弊端[39]，导致民众对政府的认同感与信任感不断下降。韦伯指出：“非人格化就是不示好恶，没有憎恶或激情，不管个人有什么考虑，严格履行义务就是最高的准则。”[38]乡村虽然经历了从熟人社会向半熟人社会转型，但乡村中的人情与面子仍在发挥作用。 

　　同时，中国自古以来就是一个“职业分途”“伦理本位”的社会[13]。在以儒家文化为主导的官僚政治结构中，“皇权本身是为中国人所熟悉者”，“而近乎习焉不察的绅权”，作为中国乡村社会特殊的权力形态，与皇权互为表里，构成维护传统社会超稳定秩序的保障[10]。在传统社会，“当政府官吏要控制一个地区时，他第一得拉拢的便是绅士，因为绅士是地方上的代表人物”[10]。在传统中国“官僚，士大夫，绅士，是异名同体的政治动物”[10]，“官”与“绅”在乡村治理中可以“相得益彰”[10]。不可否认，二者之间也存在一定的博弈。每当皇权“有为”时，统治者的兵威所及，总是要设法控制，使政权愈加追求规治，绅权变成了皇权的延伸[10]。 

　　当前，通过规治，国家权力通过供给侧结构性改革，将优质服务输送至乡村，显著改善了乡村居民的物质和文化条件，满足了人民对美好生活的向往与需求，增强了民众的归属感、获得感和幸福感，从而让行政权力更加贴近民众，获得民众的认同与参与，促进整体性治理的完善。规治也有助于防止运行失序[40]、促进权力的良性运作[41]、提高治理能力。同时，在治理情境中，存在诸多盲点，让政策精准聚焦乡村治理，更需要构建以群众为主体的多元政策跟踪—反馈机制，补齐民情民意短板，进行源头治理，强化基层政权建设，健全基层群众自治制度，提高基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，坚持内外兼修，最终实现大一统格局下的多元一体、家国同构的形态。

　　（二）需正确看待乡村治理行政化现象

　　现代社会，传统的经验主义和主观主义的治理方法已经无法满足现实需求[42]。国家“正在将原先独自承担的责任逐步转移给社会，即私人部门和公民自愿性团体。”[37]特别是在税费改革之后，中国从总体性治理转向技术治理的治理模式[43]。行政力量形塑乡村基层组织，对分离分散的乡村社会进行横向与纵向联结，村务工作与政务工作呈现职责同构趋势[36]。这一趋势可以有效缓解乡村本位主义和离散主义的倾向，改善曾经松散的政社关系。政府在乡村推行属地管理、程序管理、精细管理等行政化模式，也让乡村治理主体有了比较明确的工作流程、职能分工、层级架构。但同时，规治与自治之间是否有一个合理的边界这一问题在现代乡村治理中变得越来越突出，需要认真应对。乡村治理历程表明，规治与自治没有固定的边界，是随着历史任务、时代主题、实践特点不断调适而有所侧重。当前，自治权力的行政化现象是一个双向互动的过程。行政制度可以将原本分散的乡村社会转变为高度组织化的社会体系，为国家进入乡村、实施有效治理提供条件；服务型政府的建设和项目的下沉形成的利益输送和政策优惠，也使乡村自治组织的行为取向从接项目变成了跑项目。打造环保村、小康村、最美村等项目，引导村级组织主动向上对接行政体系，获得体制内的资源，提升组织的内部合法性，包括积极回应政策倡导，对标行政标准，主动契合行政制度逻辑，以获取外部的“关键性资源”实现自身发展[44]。在这一过程中，村级组织虽然以自治形式存在，但可以将“公共利益和公共服务”作为目标，以“民意发包”来反向驱动政府工作机制优化，进一步推动治理导向从“政府本位”向“人民本位”转型[45]。 

　　当然，规治与自治并非天然耦合。二者在组织架构、价值观念与政策执行机制上存在固有差异，若互动不当会导致基层自治组织陷入权责失衡的困境，如行政权力对自治空间的挤压、政绩考核与实际需求脱节、行政规则与非正式传统的摩擦等。特别是在乡村振兴背景下，行政化具有集中决策的特征。当行政权力进入乡村治理的核心时，有时做着“一切为了群众”的工作，但远未真正达到“一切依靠群众”。面对村民的保守与惰性思想，行政力量容易出现包办一切、越位当家、唱“独角戏”的问题；由于决策过度集中在行政权力层面，乡村治理过度依赖正式规则和程序，降低了对本地特有问题的响应性和敏感性；行政权力在未充分摸清村情民意的情况下，易陷入走程序、走过场的形式主义窠臼；在资源配置方面，由上至下资源分配制度往往难以与实际需求相对接，最终导致资源配置不充分。 

　　（三） 村政组治是提升乡村治理现代化效能的新趋势

　　历史表明，乡村治理是一个复杂的系统工程，既包含对法理政治与礼俗社会的深刻理解，也涉及规治与自治两种权力形式在实践中的协同运作。 

　　近年来，随着国家政策的下沉和行政管理的强化，乡村治理的行政化倾向较为明显。村级组织在执行上级政策时，往往过度依赖行政手段，导致自治的空间被压缩。这一趋势不仅削弱了基层民主，还逐步减弱了村民的参与感和自主性，进而影响了乡村治理的有效性与合法性。 

　　在当前乡村治理逐步行政化的背景下，如何在国家行政管理与乡村管理之间寻求平衡，成为一个亟待解决的核心问题。村政组治作为中国乡村治理过程中的一个新现象，主要重新建构了乡村治理的两种主要力量——村政（行政力量）与组治（村民小组或自治组织力量）之间的关系。在当前背景下，村政组治使国家或地方政府的权威，与村民自我管理的意愿与实践再次有机结合起来，共同应对新的治理挑战，为实现乡村治理的现代化与精细化提供了全新路径。这对于完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体具有重要意义。 

　　村民小组作为基本治理单元构成了村政组治模式的基础。通过加强村民小组的组织建设和职能拓展，将村级事务的决策与管理权下放至村民小组，形成了以乡村社区为基本单元，以改善村民身边、房前屋后人居环境的实事小事为切入点，让村民参与到谋划、建设、管理、评价、共享中来，提升村民对公共事务的参与度，增强其对治理的认同感与责任感，从而实现以人民为中心的乡村治理的民主化。 

　　当前，在各地的村政组治的实践探索中，以共谋、共建、共管、共评、共享作为核心内容，通过凝聚民意、民力、民智、民声、民心，激发群众参与乡村建设积极性的共同缔造模式，是实现乡村的自我“造血”、全面推进乡村振兴的重要路径。从实践创新出现的时间顺序来看，各地的共同缔造模式依次经历了广东的云浮模式、美丽厦门、幸福沈阳，以及湖北地区的美好环境与幸福生活。当然，由于各地发展情况不同，这些模式均需要根据实际予以实施，不能进行简单地复制、粘贴。但村政组治的实践共性在于，在党建引领下，通过乡村自治与服务力量的下沉，实现了党组织在基层的全覆盖，增强了村民的参与感与自治能力，推动乡村治理的精细化水平。共同缔造是村政组治理念的实践体现。 

　　当然，制度设计是激发群众参与积极性、实现社会治理体系和治理能力现代化的核心，为社会治理创新顺利实施、长期有效提供重要的保障。村政组治要形成可复制、可推广的路径和经验，核心在于建立健全相应体制机制。可以根据当地实际和群众需求，制定并完善相关的自治法规和规章制度，如《组规民约》《组务公开制度》等，为村民小组的自治提供法律和制度保障，确保治理过程的合法性和透明度，从而有效地推进人居环境建设和治理由政府为主向社会多方参与转变，打造新时代共建共治共享的社会治理新格局。

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