长期以来，“坚持尽力而为、量力而行”是党和国家推动民生事业发展的一项重要原则。进入新时代，这一理念进一步上升到治国理政的战略高度，成为指导社会保障体系建设的基本方针。习近平强调：“坚持实事求是，既尽力而为又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、超越阶段。”“十五五”规划建议指出：“实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点。”要坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。来自社会保障领域的福利给付覆盖全民，直接关系人民福祉，是国家治理体系的重要组成部分，具有国家强干预的政治属性。在社会保障提供水平上，如何把握“尽力而为、量力而行”（以下简称“尽力—量力”）的实质要求，需要运用唯物辩证法分析二者的逻辑关系，从历史实践中总结经验、提炼规律。

　　一、引言

　　进入新时代，我国人口老龄化加速演进，就业与家庭结构深刻变迁，技术进步重塑劳动福利关系，民众对公平与质量导向的福利需求显著提升。与此同时，经济增速换挡、中期财政约束与社会保险基金收支压力叠加出现，社会保障给付既是回应性政治与执政绩效的直接载体，也是民生治理目标、经济财政约束与制度效能三重因素间的动态博弈过程。纵观中国式现代化进程，社会保障给付已超越单纯的社会政策范畴，成为国家合法性构建、社会价值整合、风险控制与治理能力现代化的关键场域。在党的领导下，社会保障制度建设在目标驱动、集中决策与适应性调整等方面形成了中国特色和经验。在此过程中，“尽力而为、量力而行”原则成为一种独特的政治智慧和国家治理方略。

　　相关研究文献总体情况如下：第一，公共财政与福利经济学研究路径强调预算约束、代际公平与基金精算假设，聚焦可支付性与可持续性，但对回应性国家治理能力维度关注不足；第二，社会政策与福利体制研究路径从福利国家类型、“去商品化”与路径依赖展开，为比较研究提供了框架，但对国家体制逻辑、发展型国家“先发展、后福利”或“同步升级”的阶段性策略解释力有限；第三，比较政治学与制度主义研究路径围绕国家治理能力、治理现代化与制度绩效展开，但较少与社会保障制度的技术治理机制贯通；第四，实践性政策研究详述了我国社会保障制度的阶段性演进，但专门就社会保障给付制度的功能结构、财务可持续和调整机制等方面的研究仍需深化。总起来看，现有研究在解释中国社会保障的治理逻辑，尤其是对“尽力—量力”动态平衡的分析仍存欠缺。在既有研究基础上，本文将运用国家治理能力理论框架，分析“尽力—量力”原则在中国社会保障制度建设中的适用性，提出以下研究问题：一是“尽力—量力”原则如何在党的领导下被制度化为社会保障给付的治理能力？其背后的政治动力与约束机制是什么？二是在国家治理目标下，经济财政约束如何在不同发展阶段塑造给付的覆盖范围与水平？“求生存—保基本—谋福祉”的阶段跃迁，反映了怎样的治理逻辑的历史演化？三是中国经验如何通过独特的制度安排将规范性原则转化为可执行政策、体现制度优势？

　　二、理论框架：社会保障给付的辩证法与治理能力现代化

　　（一）社会保障给付的内涵特性

　　1. 法理内涵

　　在德语中，给付（Leistung）一词既可以指履行义务的行为本身，也指履行的结果，即给付行为所产生的效果。我国古代文献中也出现过给付一词，多指官方按程式向对象发给票引、钱谷或实物（行政给付）。例如，《元典章·户部八·盐课》提到：“查盐出场，比对勘合，抄写字号相同，将引给付客旅”。近代以来，给付用语则转向了私法领域，民法中的给付对象是债的标的，债务人向债权人支付财物即为给付，一般由双方合同规定。

　　社会保障领域的给付则是国家的社会性给付，即国家通过立法建立强制性的社会保障制度，承诺向合格对象支付的社会保障待遇。这种给付可依约定的资格条件（如达到法定退休年龄、发生疾病/工伤、失业、失能等情况）发生，也可以是国家出于人道主义对贫困、灾难或特定困难给予的救助。在德国社会法的解释中，社会保障给付具有特定目的，是为那些自己无法满足必要（亦可能超出必要）或者合理需求的人们提供保障，社会保障是国家基于公法建立的、“外化”的干预机制，是对私法和市场机制的不足进行弥补和矫正。因此，社会保障给付是一种公共职能、一种国家义务，即通过行政给付，社会法确认和保护民众的生存权、社会保险权与福利权等，最终形成系统化、不同类型的结构体系。

　　2.政治功能

　　从1601年英国《济贫法》的出台，到现代福利国家的发展，在漫长的400多年历史演进过程中，资本主义制度的发展依时间顺序逐渐显露出三个特征：政治事务选举化，经济运作市场化和社会事务国家化（国家逐渐干预福利事业成为福利国家）。相应地，社会运动与工人斗争也依次表现为：在18世纪所要求的是“公民权利”，19世纪主要集中在“政治权利”或“经济权利”上，进入20世纪，则主要表现为社会保护权利。至21世纪，全球很多国家已建立起社会保障制度，社会保障给付已成为一项最基本的权益，覆盖全体国民，待遇类型涵盖个体生命周期各个阶段以及社会生活的各个风险领域。社会保障给付从而成为国家治理的一个基本要素，随着现代化进程的推进，其政治功能也越来越凸显，是维护政权稳定、塑造公民国家关系、回应社会诉求，实现社会公平正义的政策工具，成为现代国家构建的重要内容。

　　3.类型划分

　　从组成要素看，社会保障给付体系的设计是一个系统工程。首先，从制度流程上看，给付是福利的终端派送环节，其前端链条有筹资和资金（实物）记录管理等环节。所有这些环节是一个有机整体，不可分割。例如，给付水平的高低通常与筹资能力的大小密切联系在一起。其次，从给付类型上划分，有多个层次和维度。从筹资来源上看，可分为缴费型的社会保险制度和非缴费型的社会救助制度。前者主要覆盖有就业收入的劳动者，待遇包括退休保险金、医疗照顾、失业金等；后者主要针对低收入家庭、生活困难、残疾或特定弱势人群，由国家财政进行转移支付，包括各种类型的救助金、津贴或实物发放等。最后，给付体系需要建立规制。一方面，福利给付的设计需要一套制度规则，在目标人群、待遇水平和受益资格等方面作出规定；另一方面，政府运用公权力对福利领域的特定行为进行限制或禁止，如劳动保护、防止年龄（性别）歧视等。

　　（二）尽力而为与量力而行的辩证统一

　　1. 作为矛盾的对立统一

　　社会保障是对社会总产品的一种扣除，这种扣除是为了应对社会成员的生活风险。马克思在《哥达纲领批判》中提出，社会主义社会总产品在分配前需进行六项必要扣除，其中第三项为用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金，第五项为用来满足共同需要的部分，第六项是为丧失劳动能力的人等设立的基金，都与社会保障相关。 因而，作为社会总产品的分配机制，社会保障水平是由生产力发展水平决定的。在其提供水平上，“尽力”与“量力”反映了矛盾的对立统一。 “尽力”反映主观能动性，尽最大努力提升保障水平；“量力”强调立足客观物质基础，按实际能力供给。二者具有一种动态平衡关系，应该创造性地把握这种关系的统一性和动态性。从认识论出发，物质决定意识，而认识是主体对客体的能动反映。“尽力”与“量力”的辩证统一体现在发挥主观能动性与尊重客观规律的科学方法论上。只“尽力”不“量力”，容易急功近利；只“量力”不“尽力”，则缺失了前进动力。长期以来，“尽力—量力”统一的唯物辩证观是中国共产党治国理政的基本遵循，是处理发展与稳定、公平与效率、长远目标与现实约束、人民需求与国家能力之间张力的核心政治策略。

　　2.治理的多维目标能力

　　社会保障制度的设计需满足多重目标，通常的衡量标准有四个维度：一是充足性，指覆盖面的大小和给付水平的高低；二是可支付性，即国家、社会和个人能负担得起成本；三是可持续性，即长期运行财务是平衡可持续的；四是稳健性，即能应对经济社会、人口因素等外部条件变化的意外冲击，保持稳态。其中，充足性是终极目标；可支付性是客观条件，是制约目标实现的物质基础；可持续性和稳健性则是结果，是实践检验的标准。总体来看，一国的社会保障发展水平要与经济社会发展阶段相适应，核心是“适度”，既不能超前，也不能滞后，在动态发展中不断调整。

　　以上四个维度集中体现了国家治理能力，包括：（1）价值整合能力，执政党最大化民生保障目标，凝聚社会共识，这是“尽力”的政治动力源；（2）资源适配能力，国家汲取经济资源，通过预算管理和转移支付等手段，保障财务可持续，这是“量力”的硬约束；（3）制度转译能力，在既定目标和成本约束下，如何将制度转化为可执行的规则输出，实现治理效能，这是由“量力”到“尽力”的转化机制（见图1）。

　　（三）现代化进程中的福利给付定位

　　1.福利给付基于国家干预能力

　　现代化是一个由传统社会向现代社会多方位不断转变的过程。近代以来，福利制度在其中的地位越来越高。在罗斯托的现代化理论中，人类社会发展有六个经济增长阶段，到成熟阶段后，投资增加产量不再是最重要的目标，政治制度可以决定经济盈余的分配，用于社会福利和额外的社会基金。工业化趋同假说认为，现代社会福利在工业社会中发展起来，用以取代亲属关系、社区和宗教组织在满足人类福利需求方面的功能。国家自主性理论认为，社会保障制度是国家渗透能力（Infrastructural Power）的体现，通过再分配机制将公民纳入国家监护网络，增强社会控制力。艾斯平-安德森（Esping-Andersen）则用去商品化工具来评价社会福利模式，即个人获得的福利给付中有多大成分是去商品化性质的，用以衡量市场之外国家制度给予的保障成分。综合各类观点来看，对福利给付的国家干预是国家合法性和政党执政的必要条件。随着国家现代化的演进，这一点变得越来越重要。

　　2.西方福利模式的反思

　　“尽力”与“量力”之间的权衡反映了国家福利道路的发展取向。从历史进程看，全球社会保障给付路径遵循了由量变到质变的螺旋式上升过程。19世纪末，德国俾斯麦政府出台社会保险立法，与工人阶级劳动权益相关的疾病、伤残与退休等风险开始纳入国家给付。第二次世界大战之后，福利国家发展进入 “黄金期”，《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）奠定了全民福利理念的基础。到20世纪70年代以后，西方福利国家开始面临过度发展的弊病，由此开始“瘦身”，改革一直延续至今。在上述进程中，各国形成了不同的福利模式，但在发展中能平衡好“尽力”与“量力”的成功案例却很少。在发展中地区，部分拉美国家盲目进行“福利赶超”，落入“中等收入陷阱”，教训深刻。在发达地区，部分北欧国家实行“泛福利化”政策，导致社会活力不足；部分南欧国家过高的福利造成积重难返，改革陷入泥潭；还有部分实行自由主义模式的国家，社会福利水平不足造成两极分化，社会矛盾尖锐。这些国家福利体制失效的原因，除经济财政政策失当外，国家治理能力不足导致改革陷入闭环锁定，由此所暴露的政治制度问题是深层成因。例如，民主政治下的短视竞争造成的左右摇摆；福利民粹主义下的短期扩张冲动与财政约束的冲突；垄断资本等利益集团绑架社会政策；国家渗透社会能力不足导致的政策执行偏差或改革阻力，等等。

　　3.中国路径的特色

　　中国特色的福利体制既不同于西方传统类型，也不是对某个单一路径的机械移植，而是在国情约束下逐步形成的阶段性、系统性安排，形成中国特色的发展型福利治理模式，将社会保障置于经济社会发展的整体逻辑之中，通过长期、连续的制度建设，把国家目标转化为可持续的公共承诺。其核心要素包括：一是坚持党的领导。以人民为中心是根本执政理念，党的领导核心地位保障了集中决策、长远规划能力，坚守人民利益和强大的国家治理能力。二是从国情基础出发。中国具有人口规模巨大、地域广阔、城乡差异明显、发展不平衡等基本特征，同时历史积累“底子相对薄弱”。这些现实共同决定了福利给付必须采取分层分类、统分结合、区域有别、城乡兼顾的结构，并以循序渐进替代一次性赶超。三是科学的方法论。坚持实事求是，创造性提出并实践“尽力—量力”原则，在民生目标与资源约束之间进行动态权衡，在增长与分配、短期回应与中长期可持续、中央统筹与地方活力之间把握平衡，既避免福利过度扩张导致不可持续，也防止福利收缩损害社会预期与民生权利。四是实践理性。中国经验强调把价值取向转化为可执行的制度化安排，以确保政策能操作、可落地、可持续。这体现在规则清晰、程序规范、口径统一、责任可追、信息公开等治理要求上，并通过试点、评估、推广的实践路径持续校准，在增量改革中稳步前行。由此，既形成稳定可预期的政策环境，又保留及时纠偏与结构优化的能力，降低政策摇摆带来的社会成本。五是实现公平与效率有机结合的制度效能。中国福利体制路径以普惠为基、适度倾斜为要，在机会公平与基本权利保障之间划定明确底线，同时以财政承受力与激励相容条件建立福利分层，提升资源配置效率。通过公开、可解释的再分配过程，逐步累积政治信任与社会协同，形成良性循环，避免陷入“高给付、高负担、低活力”的结构性张力。以上五点概括勾勒出中国治理经验的框架，即坚持党的核心领导，以国情为基础，以人民为中心确定福利定位；以“尽力—量力”辩证法统摄政策强度与节奏；以实践理性确保制度可执行与可持续；以公平与效率的统一检验制度成效。

　　三、历史演进：从“求生存”到“谋福祉”的阶段跃迁

　　（一）“求生存”：新中国成立初期至改革开放前的底线治理

　　新中国成立之初， 一穷二白、百废待兴。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十二条规定：人民政府应按照各地各业情况规定最低工资，逐步实行劳动保险（简称劳保）制度。1951年2月，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，其时劳保待遇反映了对“尽力”与“量力”的考虑： 覆盖对象先从工人职员人数在百人以上的工厂矿场开始；按工资的3%进行筹资；在待遇标准上，“从工人的实际需要与最低生活保障出发”。《关于中华人民共和国劳动保险条例草案的几点说明》指出：“就举办劳动保险，使工人生活中最感痛苦而无法解决的生、老、病、死、伤、残等问题都获得了一定的补助、抚恤和救济，可见人民政府是如何关心工人的疾苦和困难；但整个国家存在各种困难，处于抗美援朝特殊时期，公务人员还过着异常艰苦的供给制和低薪制生活，因此对于工矿交通企业中职工的劳动保险待遇，不可能，也不应当定得太高，各项劳动标准较之苏联等社会主义国家自然要低些。”农村的主要社会保障形式为“五保”制度和合作医疗。1956年1月通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》指出，农业合作社应该对社内丧失劳动能力、生活没有依靠的社员给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬。 1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社章程》规定，合作社对因工负伤或因工致病的社员要负责医疗，并要酌量给予劳动日作为补助。之后，合作医疗、农村“保健站”和“赤脚医生”成为解决广大农村地区医疗卫生问题的“三件法宝”。到1976年，全国90%以上的农民参加了合作医疗，农村缺医少药的问题基本得到解决。

　　总体来看，改革开放前的城镇劳保和农村合作医疗符合当时中国的基本国情，在促进经济发展和保障人民基本生活方面发挥了巨大作用。我国人口的平均预期寿命从1949年前后的35岁增加至1978年的67岁，被誉为基层卫生推动计划的全球奇迹。第三届全国人民代表大会第一次会议提出了“四个现代化”目标，首要任务是工业现代化，而工业化的中心是发展重工业。因此，在当时的历史环境下，对给付形式的探索只能是初步的，制度转化能力有限。由于资源极度匮乏，“量力”约束极强，“尽力”体现为党在极度困难下建立基本安全线的政治决断。

　　（二）“保基本”：改革开放以来的制度建构与广覆盖

　　党的十一届三中全会拉开经济体制改革的序幕，工作重心转移到经济建设上来，社会保障由此开始新的探索。1986年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，开始试点城镇养老保险。1988年，国务院提出劳保医疗和公费医疗制度改革方案。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立与市场经济相适应的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等。之后，城镇职工“五险一金”制度相继创立，并与国际上通行的制度模式接轨。1998年春，国务院提出做好“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活、确保离退休人员养老金按时足额发放）和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）工作。至2002年，各项并轨工作基本完成。在农村地区，2003年，新型农村合作医疗制度试点开始；2009年，建立新型农村社会养老保险，在随后短短3年内即实现了覆盖大部分农村居民，同时城镇居民养老保险和城镇居民医疗保险也得到快速发展。

　　在这一时期，“尽力”体现为社会保障的快速建制和扩大覆盖面，国家的价值整合能力体现在回应市场经济的新矛盾，通过政治执行力来填补制度空白，并通过学习国际经验和推进本土试点来实现制度落地。但从给付水平上看，仍然是“量力”主导，强调低水平起步，主要原因仍是国家资源适配能力有限。1987年10月，党的十三大提出了现代化建设的“三步走”战略，其中第二步为到20世纪末人民生活达到小康社会，但这是基于人均国内生产总值（GDP）不足1000美元的发展条件。1992年10月，党的十四大报告指出：“我国底子薄，目前处在实现现代化的创业阶段，需要有更多的资金用于建设，一定要继续发扬艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统，提倡崇尚节约的社会风气。”2010年10月，《中华人民共和国社会保险法》出台，归纳了社会保险“十二字基本方针”：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。值得指出的是，此阶段在统筹城乡社保制度上，充分体现了党中央“尽力”的历史抉择。城乡居民养老保险和医疗保险两项制度的建立是重大惠民政策，几千年来农村首次实现了“老有所养”“病有所医”的愿望。

　　（三）“谋福祉”：进入新时代的提质升级与制度整合

　　伴随经济发展进入新常态，社会保障制度基本框架趋于定型，各项民生保障进入全面提质升级阶段。在基础保障领域，2013年，中央开始实施精准扶贫战略，社会保障通过社会救助兜底、社会保险代缴等方式，实现对贫困群体的全体覆盖，为打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。至2020年底，我国完成了9899万农村绝对贫困人口的全部脱贫，从而奠定了民生保障的底线基石。在社会保险领域，城乡居民社会养老保险和基本医疗保险两项制度均实现了城乡统一。2015年，国家机关事业单位养老保险进行并轨改革，之后相继启动社保降费、社会统筹层次提升、健全筹资和待遇调整机制、延迟退休等一系列改革攻坚战。在社会救助领域，国家建立分层分类的救助体系，实现低收入及各类困难群体的兜底保障。2021年2月，习近平在中央政治局第二十八次集体学习时指出：“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题”， 提出“促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展”的总体目标任务。

　　从制度体系上看，目前我国社会保障给付已形成了缴费型社会保险待遇与非缴费型社会救助相结合的制度体系。从覆盖人群看，基本养老保险和基本医疗保险已覆盖全部法定参保人口，2024年全国有3.27亿老年人领取养老金，城镇职工医疗保险住院报销比率达到80%以上，城乡居民医疗保险达到60%以上。分层分类的社会救助、社会优抚和社会福利政策广泛覆盖各类社会群体，待遇项目全人群覆盖。从民生支出水平上看，2020年，中国民生支出占GDP比重20%左右，明显高于绝大多数新兴工业化国家，跨过了“低福利”国家门槛。从支出结构上看，社会保障和就业支出在社会性支出中的占比不断上升，反映了国家社会政策向民生保障领域的倾斜。

　　这一时期，党和国家对 “尽力—量力”原则的认识进一步升华。“尽力”导向更为突出，反映在精准扶贫、全民覆盖和提质升级等维度上；同时“量力”也更加科学化、制度化，体现为更强调可持续性和高质量发展。通过制度整合、精准识别、精算预算等手段，加强社会保障财务约束，资源适配与制度执行能力显著提升。

　　以上三个阶段的历史演进表明，从新中国成立初的能力有限，到改革开放后制度建设能力增强，再到新时代系统性治理与精细化管理能力提升，我国社会保障给付治理经历了一个渐进式的推进过程；党在各个历史阶段的决策具有各自的时代背景，但其中一个主线就是把握“尽力—量力”平衡，在国家治理目标下实现“价值整合—资源适配—制度转译”的最优组合。

　　四、治理经验：价值旨归、阶段判断、科学施策与系统集成

　　（一）以人民为中心的价值导向

　　消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。“只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的发展观、现代化观。”党领导各项经济和社会事业建设，发展生产力的根本目标是为了提高人民生活水平，这是党的执政理念和合法性基础。早在革命战争年代，毛泽东就明确提出“为什么人”的问题是一个根本的、原则的问题，指出“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图”。新中国成立初期，在物质资源极为有限的条件下，创造性地在城市和农村建立起了初级形式的社会保障。改革开放后，党和国家各项事业的中心转移到经济建设上来，邓小平提出“让一部分人先富起来”，其根本目标是提高生产力，通过“先富带动后富”，为提高人民群众生活水平创造条件。实践证明，改革开放为中国经济社会发展注入了巨大活力，经过20多年的发展，人民群众生活具备了进入小康社会的物质条件。到2000年以后，社会保障制度进入一个快速发展期，待遇项目逐步健全，受益群体迅速扩展，在广大农村地区实现了普及覆盖。进入新时代以来，我国打赢了脱贫攻坚战，全面建成小康社会，创造了人类社会进步的“两大奇迹”，社会保障制度开始走向全民覆盖和高质量展发展阶段。保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。 “辩证唯物主义虽然强调世界的统一性在于它的物质性，但并不否认意识对物质的反作用，而是认为这种反作用有时是十分巨大的。强调理想信念是共产党人精神上的‘钙’，强调‘革命理想高于天’，就是精神变物质、物质变精神的辩证法。”社会保障上的“尽力而为”，充分反映了我们党以人民为中心的发展理念，在条件允许的情况下尽最大努力来提高人民生活福祉。这是发展的根本目的，是由党的性质和终极追求目标所决定的，也是社会主义举国体制下集中力量办大事的优势体现。

　　（二）基于主要矛盾判断的阶段性推进策略

　　矛盾是事物发展的根本动力，社会发展首先要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。社会保障发展水平不足是社会主义初级阶段的一个长期矛盾，应对这一矛盾需要服从国家对社会主要矛盾的判断。1956年9月，党的八大提出：“国内主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”当时背景下，各项给付仅限于“求生存”水平。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”这一时期，社会保障的重点任务在于搭建制度，给付水平的定位为“保基本”。进入新时代，“谋福祉”成为发展的主题。2017年10月，党的十九大作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的判断，进一步丰富发展了马克思主义矛盾论，加强民生制度是回应这一主要矛盾变化的必然要求。持续不断改善民生，既能有效解决群众后顾之忧，调动人们发展生产的积极性，又可以增进社会消费预期，扩大内需，催生新的经济增长点，为经济发展、转型升级提供强大内生动力。2024年，我国人均GDP达到95747元，正在接近高收入国家门槛。国际经验表明，人均 GDP 从 10000 美元提高到25000 美元的发展阶段，是福利国家的快速发展期，中国恰好处于这个社会福利水平显著提高的发展阶段。

　　党关于社会主要矛盾的判断为社会保障给付节奏提升提供了阶段性坐标。新中国成立初期到改革开放前，围绕“求生存”构筑底线性保障；改革开放至小康社会建成阶段，以“保基本”支撑要素流动与市场化转型；进入新时代，民生领域从“有没有”转向“好不好”，给付目标由覆盖扩张转向质量、结构与治理能力并重。在这一历史进程中，根据社会主要矛盾变化，党适时调整社会保障在国家整体发展战略中的定位和优先级，实现了从服务工业化到支撑市场化到促进共同富裕的三步走战略。实践充分证明，认识社会主要矛盾是把握社会发展阶段的“钥匙”，强有力的目标设定与阶段推进能力是中国特色国家治理的关键优势。

　　（三） 贯彻实事求是原则的科学 “量力”施策

　　在民生保障建设上，“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”社会保障给付需要考虑的量力因素有哪些？如何确定提升的节奏和力度？如何保障执行落地都要在具体实践中给出答案。在给付水平量力提升的基础上，经过多年的实践探索，我国建立了一套符合民生实际的制度化机制，主要做法如下：

　　一是法治保障。在法治保障上，各项社会保障制度的立法不断健全。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》确立了五项基本社会保险制度的法治框架。2014年《社会救助暂行办法》发布，标志着包括低保、农村特困救助、临时救助、医疗救助、残疾人救助、教育救助、住房救助等在内的综合社会救助体系正式确立。2016年《中华人民共和国慈善法》出台，为慈善事业发展提供了基本指引。在法治框架下，各项社会保障项目的覆盖范围、筹资水平、受益资格和给付确定规则逐步健全完善，建立了分层分类的制度体系，实现“各保其得”，通过法治建设稳定了社会预期。

　　二是量力有据。对于不同给付项目，给付水平调整所依据的政策因素不同。在社会保险制度上，养老、医疗、失业、工伤等项目给付水平的确定规则有相应的政策，待遇调整主要依据经济增长、物价变化、工资收入增长和基金条件等因素。在社会救助制度上，待遇支出主要用于保障低收入、困难家庭或特定群体的基本生活保障或专项支出需要，待遇水平通常低于社会保险，国家定期进行待遇调整。以最低生活保障制度为例， “最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”总起来看，社会保险类给付调整的考虑重点在于建立机制。一方面，保障受益群体的待遇水平随着经济发展和收入水平的上升而提升，享受经济发展成果；另一方面，又要保障基金精算平衡，将待遇与缴费相关联，建立“多缴多得、长缴多得”机制，并通过预算计划实现年度平衡。而社会救助类项目的支出主要来自转移支付，与财政能力挂钩，待遇水平的调整既要视救助目标的需求，又要视财力增长情况。两大类制度结合在一起，实现了兜底+普惠、均等化+重点人群倾斜的保障目标。

　　三是稳中求进。在给付提升节奏上，“稳”和“进”辩证统一。一方面，社保待遇水平始终处于循序渐进的提升过程中，是持久战；另一方面，又要打好攻坚战，在必要的时候下决心解决民生保障跃升的重大问题。例如，在2013—2020年的脱贫攻坚战中，党中央集中精力在8年时间内解决了近亿人口的贫困问题，是“尽全力”求“进”的体现。而在扶贫标准上，又坚持底线思维，创造性地提出“两不愁三保障”退出条件，保障脱贫人口达到基本生活水准。又如，在养老金待遇调整上，自2005年以来职工养老金已经历“20连调”，调整幅度体现了“稳”与“进”的结合，经济高增长的前10年调整幅度保持在年均10%左右，后10年随着经济发展进入新常态，调整幅度平滑调减。

　　四是央地协同。社会保障的统筹管理涉及中央和地方之间的事权及财政责任分配，如何在下好全国一盘棋的同时兼顾地方差异是个难题。在这方面，中国采取了顶层设计与“摸着石头过河”相结合的做法：中央设定目标方向，而具体实践则在地方层面进行试点创新。在社会保障待遇设计上，中央通常确定基本线，而具体的给付标准则根据地方实际情况而定。例如，各项社会保险、社会救助项目的待遇标准都与地方收入水平（社会平均工资或可支配收入水平）挂钩。在社会保障转移支付上，国家财政分级投入，中央财政分地区、划类别进行差异化补助，同时积极调动地方积极性，鼓励有条件的地区提升保障线。例如，国家对城乡居民养老保险和医疗保险的财政投入，采取了区域分档的补助机制。

　　五是绩效考核。将绩效考核嵌入社会保障给付治理流程，是实现“制度转译能力”的关键载体，通过量化指标将“量力”约束（如基金可持续性）转化为地方政府的刚性责任，驱动政策目标在资源边界内高效实现。在实践中，党中央出台规划目标，通过“行政发包制”“项目制”等方式，将任务层层分解到各级政府，基于绩效考核体系压实地方责任。这一体系的核心功能在于将财政可持续、政策精准度、执行效率和治理责任等“量力”的核心关切，内化为可衡量、可追踪、可问责的目标体系，并通过强激励约束机制，驱动各级政府在资源约束下实现最优政策产出。历史实践证明，这一做法在脱贫攻坚、全民参保计划、全国统筹层次提升、社保基金安全监管等重大社会保障促进计划上起到切实作用，保障了央地协同。

　　（四）坚持系统发展观与协同治理

　　系统观和全局观是马克思主义认识论和方法论的重要范畴。习近平指出：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”社会保障制度已融合成为现代市场经济制度的一个子要素，在保障企业市场主体地位的确立、促进居民消费和投资、支持开放型经济发展等方面发挥着基础性支撑作用，在嵌入国家整体治理体系的过程中，服务于多重政策目标。当前，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的发展阶段，社会保障领域和其他相关领域之间的联系越来越密切。给付体系建设的完善，事关居民消费、全国统一劳动力大市场、城镇化进程、生育促进等多项改革目标任务的协同推进。在此过程中，党总揽全局、协调各方推动社会保障制度整合与创新。例如，自2016年以来，国家试点 “长期护理保险”，将失能老年人的生活照料纳入保障，即是基于人口老龄化形势下家庭规模缩小、发展养老服务业、释放家庭劳动力等多重因素的考虑。再如，近年来各项社会保障制度统筹层次不断提高，养老保险建立全国统筹，医疗保险实行异地直接结算，劳动力跨区域流动可即时实现社保待遇的转移接续。同时，国家加强对灵活就业人员和新业态劳动者的劳动保护，出台新型职业伤害保险，放开灵活就业者异地参保的户籍限制，鼓励平台就业者加入社会保险，并将流动人口纳入就业地公共服务体系。这些都体现了新时代社会保障给付功能定位的与时俱进，通过系统集成和协同发展，进一步服务于国家的整体治理目标。

　　五、未来社会保障给付的发展路径

　　（一）围绕共同富裕目标健全项目体系

　　共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。社会保障给付关系就业、收入分配、教育、医疗、住房、养老、扶幼等权益提升，是促进全体人民共同富裕的基础制度支撑。经过几十年的建设，我国已初步建成社保给付体系框架，但仍存在短板。对照共同富裕目标，社会保障在发挥再分配功能、促进人的全面发展，特别是缩小城乡差距、区域差距和收入差距等方面仍有欠缺。同时，面对发展进程中出现的新情况、新需求和新挑战，也要不断健全完善制度。例如，在人口老龄化形势下需要加强“一老一小”照护服务的供给；劳动力市场的非正规化要求保护流动人口和灵活就业群体权益；随着数字经济和人工智能的加速发展，应加强对失业待业、新职业岗位以及工作贫困等风险的保护。基于中国式现代化的特征要求，未来需要实现向“共富型”大社会保障体系转型。后者具有两个基本特征：一是全生命周期覆盖。从满足人的不同生命阶段的基本需求出发，建立从出生到终老的全生命周期的保障体系，实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。二是全人群覆盖。建立以社会保险为主体，社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障等制度共同发展的多层次社会保障体系；推进社会保障精准覆盖和全民参保，做到各类人群应保尽保、应助尽助、应享尽享。

　　（二）在发展中提升给付质量

　　中国式现代化，民生为大。在发展中保障和改善民生是一个长期过程，我们仍要长期坚持并优化“尽力—量力”原则，其核心不在于简单做大给付的“量”，而在于持续提升给付的“质”。“质”的提升至少体现在四个维度。一是公平性。以基本保障普惠为底、重点人群倾斜为要，通过分层分类的制度设计，以及中央地方转移支付优化，缩小城乡、区域与群体差距，重点提升城乡居民养老金、补足“一老一小”照护以及城乡流动人口基本公共服务方面的短板。二是效率性。增强给付的目标针对性，优化待遇结构和支付方式，减少低效支出，释放资源空间。三是可持续性。建立与物价、工资、基金收益挂钩的待遇自动化调整机制，实施常态化精算评估与中期预算约束。四是服务能力的现代化。增强福利派送的及时便捷，以数字化监管贯穿参保、给付、稽核全流程，提升真实救助识别与反欺诈水平。由此，在经济结构转型与人口老龄化并行的背景下，社会保障给付的“质量—结构—治理”三位一体升级，将民生发展红利转化为更具包容性与韧性的现代化成果。

　　（三）把福利给付作为增强社会凝聚力的民心工程

　　福利给付既是制度供给，也是社会待遇的日常兑现，是重大民心工程。在中国式现代化进程中，社会凝聚力来自于“可预期的权利与可承担的义务”的一致性。社会保障给付作为有效的治理工具，关键在于将不同群体、不同区域、不同代际纳入同一套规则化、可比较的保障框架，构建“法治化、公开化、可感知”的三位一体结构。一是完善法治框架。以社会保险法为统领，加快医疗保险法、社会救助法、长期护理保险立法及配套条例修订，依法明确待遇清单、最低标准、调整公式、跨地可携带以及信息公开等事项，同时强化用人单位足额缴费的合规意识。二是制度可理解、可监督。推行全国统一的社保信息查询系统，公开基金收支与精算报告、转移支付公式及待遇调整依据，建立便捷的行政复议与司法救济通道，加强第三方评估与社会监督，将再分配理念以透明数据呈现，提升公信力。三是服务触达更友好。推进社保服务“一件事一次办”，加强全国社保经办网络的信息化建设，打通服务“最后一公里”，将制度善意转化为可获得、可体验的便利。将“社会契约”理念落到群众的日常感受中，形成权利义务匹配、风险共担互助的价值理念，进而转化为稳定预期、信任参与所形成的社会凝聚力，让获得感、幸福感与安全感在法治与制度保障中可持续提升。

　　六、结语

　　本文将“尽力—量力”从规范性原则重构为制度化治理逻辑：在国家治理—财政能力—制度效能的三元耦合中，“尽力”界定价值取向与动员能力，“量力”给出财政适配能力，二者通过国家治理体系建立平衡。在资源约束下，实现政治引领（尽力）与制度执行（量力）的动态平衡，是社会主义国家实现发展与稳定双重目标的核心要义。研究的主要发现有：第一， “尽力而为、量力而行”是中国特色社会保障给付制度的重要政治智慧，既体现人民立场，也体现制度可持续性要求。第二，中国社会保障给付发展经历了“求生存、保基本、谋福祉”三阶段演进，与经济发展阶段、主要社会矛盾转化密切相关。第三，中国治理经验的核心在于政党主导下的价值整合、财政约束下的资源适配与制度转译的实践理性。面向中国式现代化，需要在共同富裕导向下优化社会保障给付项目体系与覆盖结构，提高给付质量，并通过法治与机制建设增强社会凝聚力。